El primer Plan General de Ordenacion Urbana de Zuera fue el realizado por Regino Borobio en 1959, de acuerdo con la Ley Estatal del Suelo de 1956. Su principal objetivo fue que la accion urbanistica precediera, y no fuera una mera consecuencia al fenomeno demografico, que debia ser encauzado hacia lugares adecuados, limitando el crecimiento de las grandes ciudades y vitalizando los nucleos de equilibrado desarrollo.
Como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 19/1975 sobre el Regimen del Suelo y Ordenacion Urbana y su Texto Refundido, aprobado por Real Decreto 1346/1976, se realizo una Revision Adaptacion del Plan de 1959, dando lugar al Plan General de 1980 redactado por Jose Aznar Grasa, Jose Luis Fandos y Cesar Gonzalez Abad. En este Plan se determinó una vigencia de 8 años, por lo que en 1989 un equipo pluridisciplinar dirigido pro Regino Borobio Navarro elaboró una Modificación de este Plan en cumplimiento de esta prescripcióin.
Posteriormente se aprobó la Ley 8/1990 de Régimen Urbanístico y valoraciones del Suelo y su Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, que introdujo notables modificaciones respecto al sistema legal, con el objetivo de introducir las determinaciones urbanísticas vigentes se elabora un Texto Refundido del Plan General en 1995, vigente en la actualidad.
Tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo que declaró inconstitucional gran parte del contenido del R.D.L. 1/1992, se modifica el marco normativo en materia urbanística. El Estado elabora en el marco de sus competencias la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el régimen del suelo y valoraciones y la Comunidad Autónoma elabora la Ley 571999, de 25 de marzo Urbanística de Aragón. Como consecuencia de esta evolución normativa se elabora una Revisión-Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Zuera que comienza en el año 2000.
1.2. Marco normativo: Normativa aplicable y Régimen Jurídico del Suelo
El Plan General de Ordenación Urbana de Zuera anterior data del año 1981, lo que implica que su estructura y contenido responde a los criterios legales contenidos en la Ley del Suelo de 1976.
Esta norma, que venía a ser un esfuerzo legislativo para articular un sistema normativo moderno a través del cual se desarrollara el proceso urbanístico, encontraba grandes dificultades ala hora de dar un correcto tratamiento al suelo urbano y para conseguir en dicho suelo una situación homogénea de partida entre los distintos propietarios.
La Ley 8/90, de 25 de julio del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo y su Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, introdujo notables modificaciones respecto al sistema legal, al establecer el principio de que los derechos tasados de los propietarios se iban adquiriendo a medida que se iban cumpliendo las obligaciones legales que para cada tipo de suelo se establecía.
Además, se establecía en el suelo urbano la figura del aprovechamiento tipo con la finalidad de que todos los propietarios incluidos en una misma Area de Referencia tuvieran el mismo aprovechamiento y las mismas cargas que cumplir.
El Tribunal Constitucional, en su sentencia 61/1997 de 20 de marzo, declaro inconstitucional gran parte del contenido del R.D.L. 1/1992, de 26 de junio, al considerar que el legislador estatal había designado de forma incorrecta normativa como supletoria a pesar de su imposibilidad constitucional y que había invadido las competencias autonómicas en materia urbanística.
La consecuencia inmediata en nuestra Comunidad Autónoma fue la necesidad de redactar y aprobar una Ley Urbanística, lo que sucedió con la Ley 5/1999 de 25 de marzo, Urbanística de Aragón.
En cuanto al legislador estatal, aunque carece de competencias directas en materia de urbanismo, dispone de atribuciones sobre cuestiones básicas que delimitan el alcance de la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas, como la competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo, la expropiación forzosa, las valoraciones, la responsabilidad de las Administraciones públicas o el procedimiento administrativo común. En base a estas competencias, se aprueba la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.
En conclusión, el marco normativo en materia de Urbanismo en Aragón es el siguiente:
- La Constitución Española y el Estatuto de Autonomía de Aragón.
- Ley 5/99 de 25 de marzo, Urbanística de Aragón como regulación central.
- Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones modificada por el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes que modifica varios aspectos de la clasificación del suelo urbanizable y no urbanizable.
- Artículos no derogados del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio
- Artículos señalados en la disposición final primera de la Ley 5/99 Urbanística de Aragón de los Reglamentos de desarrollo de la Ley de 1976: Reglamento de Planeamiento (RD 2159/1978 de 23 de junio), Reglamento de Gestión Urbanística (RD 3288/1978 de 25 de agosto) y reglamento de Disciplina Urbanística (RD 2187/1978 de 23 de junio), hasta la aprobación de los reglamentos de desarrollo aragoneses, recogidos en la disposición final tercera de la Ley Urbanística de Aragón, con carácter de derecho supletorio.
La actividad urbanística, según establece el artículo 1.2 de la Ley 5/1999 de 25 de marzo, comprende el conjunto de actuaciones relativo a la clasificación, el planeamiento, la urbanización, la intervención en el mercado del suelo y el uso del mismo.
Se deriva de esta declaración que la actuación de las Administraciones Públicas sobre el suelo parte de su división en distintas clases, a cada una de las cuales se les asignará un régimen jurídico distinto, continúa con su ordenación detallada a través de las distintas figuras de planeamiento previstas para cada tipo de suelo, sigue en la ejecución urbanística de las previsiones normativas y de ordenación del planeamiento, y termina en el control y fiscalización de las construcciones y de su estado de conservación.
A lo anterior habrá que añadir el importantísimo papel que se otorga a las Administraciones para que las mismas sirvan de elemento moderado en el mercado del suelo.
1.2.2. Suelo Urbano
Tienen la consideración de suelo urbano los terrenos que:
- Estén dotados de los servicios urbanísticos fundamentales para servir a la edificación que sobre ellos exista o se vaya a construir (acceso rodado integrado en malla urbana, abastecimiento y evacuación de agua y energía eléctrica).
- Estén incluidos por el Plan General en áreas consolidadas por la edificación en las dos terceras partes de su superficie edificable.
- Los terrenos ya ejecutados que hayan sido urbanizados de acuerdo al planeamiento.
La ley Urbanística de Aragón establece, según su estado, dos categorías dentro del suelo urbano: consolidado y no consolidado.
- El Suelo Urbano No Consolidado es aquel que el Plan General define expresamente por estar sometidos a procesos integrales de urbanización, renovación o reforma interior.
- El Suelo Urbano Consolidado será todo el suelo urbano restante.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que, según el artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, el suelo urbano consolidado goza de cierto estatus legal en función del grado de urbanización que tiene, lo que debe ser considerado a la hora de establecer esta categoría dentro de la Revisión del Plan General Municipal de Zuera.
1.2.3 Suelo Urbanizable
Son los terrenos clasificados como tales en el Plan General por no tener las características para ser clasificados como suelo urbano o suelo no urbanizable y por prever su posible transformación en suelo Urbano.
Se trata por lo tanto de un concepto residual, ya que deben ser clasificados como Suelo Urbanizable los suelos que no reúnan los requisitos legales necesarios para adquirir la condición de Suelo Urbano o Suelo No Urbanizable.
Constituyen, en lógica consecuencia, los espacios de extensión del casco urbano, respecto de los cuales debe de preverse las infraestructuras necesarias para su conexión con el mismo y una ordenación que respete las exigencias urbanas de la ciudad.
Por ello, precisan ser ordenados y urbanizados previamente a la edificación. Este proceso se desarrolla mediante Planes Parciales, y se ejecuta a través de Proyectos de Urbanización y Proyectos de Reparcelación.
En estas áreas se determinan usos globales que señalarán el destino último del suelo a nivel (residencial para viviendas, industrial para industria, etc.)
La Ley urbanística de Aragón establece, en este suelo, dos categorías: el Suelo Urbanizable Delimitado y el Suelo Urbanizable no Delimitado.
- Se considera Suelo Urbanizable Delimitado los sectores de urbanización previstos por el Plan General para garantizar un desarrollo urbano racional y coherente.
- El Suelo urbanizable restante tendrá la consideración de No Delimitado.
El Suelo Urbanizable Delimitado puede ser transformado mediante la presentación por parte de cualquier propietario del correspondiente Plan parcial, mientras el Suelo Urbanizable no Delimitado solo puede ser objeto de transformación por iniciativa pública o previo el seguimiento del procedimiento de consulta previa contenida en el artículo 51.2 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón.
1.2.4. Suelo No Urbanizable
Son los terrenos que están sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con la transformación urbana en razón de sus valores paisajísticos, ambientales, culturales, agrícola, forestal, ganadero, etc.
Los propietarios del suelo no urbanizable tienen derecho a usar, disfrutar y disponer de los terrenos de su propiedad de conformidad con la naturaleza de los mismos, debiendo destinarlos a fines agrícolas, forestales, ganaderos, cinegéticos, ambientales, extractivos, y otros vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, dentro de los límites que, en su caso, establezcan las leyes o el planeamiento.
En este tipo de suelo pueden autorizarse de forma excepcional algunas construcciones de tipo especial, cuya principal característica en la necesidad de emplazamiento por muy diversos motivos.
1.2.5. Zonificación o calificación
En cada una de las clases de suelo definidas en el Plan General y determinadas en los Planos, se diferencian diversas zonas en las cuales se indican los usos globales admisibles y prohibidos, los usos pormenorizados con expresión de sus niveles de intensidad y aprovechamiento para la edificación y otras condiciones establecidas para regular la edificación en todos sus detalles.
1.2.6. Planeamiento Urbanístico
El ordenamiento jurídico urbanístico se caracteriza por una estructura bifásica en la que se distinguen dos estratos: A) Las normas de carácter general y abstracto que son las leyes y reglamentos dictadas por el Estado y las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias y que se remiten al planeamiento y B) Los planes, que en virtud de dicha remisión, llegan a dibujar en concreto la ciudad y al propio tiempo a establecer el estatuto jurídico de cada parcela de terreno.
1.2.7. Plan General
La figura fundamental de planeamiento en la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón, es el Plan General Municipal.
El Plan General de Ordenación Urbana es un instrumento de ordenación integral, cuya función principal es la de clasificar el suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente y la de definir los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la ordenación urbanística del territorio.
El Plan General deberá de respetar las determinaciones vinculantes de las Directrices de Ordenación del territorio y de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que resulten aplicables, lo que hace que se constituya en un instrumento en el que se debe de coordinar las políticas de ordenación y medioambiental con las puramente urbanísticas.
1.2.8. Planes Parciales
Los planes parciales tienen por objeto regular la urbanización y la edificación del suelo urbanizable, desarrollando el Plan General mediante la ordenación detallada de uno o varios sectores.
Los Planes Parciales tienen que respetar el límite máximo por hectárea de 8.500 m2 de superficie residencial construida, sin incluir equipamientos públicos, en cada sector de suelo urbanizable.
Al ser los instrumentos que ordenan el desarrollo o extensión urbana de la ciudad, deben de prever y respetar importantes módulos de reserva con el fin de dotar a los espacios donde se actúa de la necesaria calidad urbana y medioambiental.
1.2.9. Planes Especiales
Existen dos clases de Planes especiales:
- Los de carácter independiente que se realizarán cuando el Plan General no contuviese las previsiones detalladas oportunas en áreas que constituyan una unidad que así lo recomiende.
- Los realizados en desarrollo de las Directrices de Ordenación del Territorio y del Plan General de Ordenación Urbana, como es el caso de los Planes Especiales de Reforma Interior en suelo urbano, que tienen por objeto operaciones integradas o actuaciones aisladas que se encaminen a la descongestión o renovación de usos del suelo urbano, creación de dotaciones urbanísticas y equipamiento comunitario, saneamiento de barrios insalubres, resolución de problemas de circulación o de estética y mejora del medio ambiente o de los servicios públicos y otros fines análogos.
En ningún caso los Planes Especiales podrán sustituir al Plan General en su función de instrumento de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso ue puedan establecer.
La mayor utilidad de estos Planes Especiales se encuentran en el desarrollo de sectores de suelo urbano no consolidado delimitados en el Plan General.
La intención, en este sentido, de esta Revisión es que se recojan ámbitos cuya ordenación pormenorizada quede dependiente de Planes Especiales de Reforma Interior, en los que se detallen las calificaciones y se concreten los espacios.
1.2.10. Estudios de Detalle
Los Estudios de Detalle se formularán cuando fuese preciso completar o, en su caso, adaptar determinaciones establecidas en el Plan General para el suelo urbano y en los Planes Parciales y Especiales.
Su contenido tendrá por finalidad prever, modificar o reajustar, según los casos, el señalamiento de alineaciones y rasantes que no afecten a la estructura orgánica del territorio, la ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento y las condiciones estéticas y de composición de la edificación complementarias del planeamiento.
En ningún caso podrán alterar el destino del suelo ni el aprovechamiento máximo de los terrenos de su ámbito ni ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios o propiedades colindantes.
1.2.11. Ejecución del Planeamiento
La ejecución del planeamiento no es sino llevar a cabo tanto desde un punto de vista jurídico como material, las determinaciones del planeamiento.
Presupuesto previo para la ejecución es que se haya procedido a la aprobación del instrumento de planeamiento más detallado necesario para cada clase de suelo, sin perjuicio de que, a efectos procedimentales, sea posible la tramitación conjunta de planes e instrumentos de gestión urbanística.
La ejecución del planeamiento se realizará mediante unidades de ejecución que se delimiten, salvo en los supuestos de obras aisladas y de remodelación en suelo urbano consolidado y cuando se trate de ejecutar directamente los sistemas generales o algunos de sus elementos.
Es decir, la técnica normal de ejecución en el suelo urbano consolidado, cuando solo se pretenda llevar a la práctica determinaciones puntuales de ordenación, será la ejecución asistemática, a través de un simple Proyecto de Obras, mientras que la normal en el suelo urbano no consolidado o en el consolidado donde sea preciso actuar de forma conjunta y global será la sistemática, a través de uno de los sistemas legales de actuación, limitación de unidades de ejecución y Proyectos de Urbanización.
1.2.12 Unidades de Ejecución
Las unidades de ejecución son las piezas claves de la ejecución sistemática en tanto en cuanto constituyen el soporte o ámbito territorial donde se practican las determinaciones.
La delimitación de unidades de ejecución debe de hacerse de tal forma que permitan, en todo caso, el cumplimiento conjunto de los deberes de equidistribución, urbanización y cesión de la totalidad de su superficie, pudiendo ser discontinuas en el suelo urbano.
1.2.13. Sistemas de actuación
Las unidades de ejecución se desarrollarán a través de algunos de los sistemas de actuación que el Ayuntamiento elija en cada caso.
La legislación urbanística aragonesa contiene cinco sistemas de actuación: expropiación, cooperación, compensación, ejecución forzosa y concesión de obras urbanizadoras.
La aplicación de cualquiera de estos sistemas de actuación exige la reparcelación de los terrenos incluidos en la Unidad de Ejecución, salvo que resulte suficientemente equitativa la distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios.
